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本月省本級國稅地稅合并，提高稅收規(guī)范公平性

國稅與地稅合并后，垂直管理體制將在很大程度上避免這一問題，征收率的提高將縮小法定稅率與實(shí)際稅率的差距。但從企業(yè)角度來看，實(shí)際稅負(fù)可能會增加。考慮到近期的減稅政策，尤其是第三、二級增值稅稅率，這些法定稅率的下降將在很大程度上對沖實(shí)際稅率上升帶來的負(fù)面影響。

國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的合并即將邁出關(guān)鍵一步，將直接影響到地方稅務(wù)系統(tǒng)80多萬干部，間接影響到上億企業(yè)等各類市場主體。

省(自治區(qū)、直轄市)級國稅、地稅機(jī)構(gòu)預(yù)計6月正式合并。這將是繼3月份公布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《方案》)明確將省級及以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，國稅地稅合并的第一步，這也將宣告分稅制24年的國稅地稅將成為歷史。

但不少專家和稅務(wù)人員表示，國稅地稅合并仍面臨機(jī)構(gòu)合并帶來的人員安排問題、合并后對地方財力的影響、如何建立國家稅務(wù)總局與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等諸多挑戰(zhàn)。正在設(shè)計解決這些問題的具體辦法，以確保改革的順利實(shí)施。

6月1日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在北京動員部署稅收征管體制改革。他要求所有地區(qū)和部門確保無條件、靈活或打折扣地成功完成改革。

1993年以前，省和省以下各級地方政府只有一個稅務(wù)局，負(fù)責(zé)征收所有稅收和非稅收入，由中央政府征收。然而，當(dāng)時通過各種手段，中央政府獲得的收入比例持續(xù)下降。為了提高中央財政收入占國家財政收入的比重，1994年分稅制改革分為國家稅收和地方稅收，國家稅收征收中央稅收，地方稅收征收地方稅收。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國地稅分離逐漸弊大于利，企業(yè)抱怨多頭征稅的聲音越來越大。此外，許多企業(yè)受到國家和地方稅收執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同的困擾。隨著地方主體稅營業(yè)稅向中央和地方共享增值稅轉(zhuǎn)變，增值稅成為最大主體稅，共享稅成為主體稅，這也為國家和地方稅收合并奠定了基礎(chǔ)。

在此背景下，《建議》提出，為降低征收成本，理順責(zé)任關(guān)系，提高征收管理效率，為納稅人提供更優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，將省、副省級稅務(wù)、地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)各類稅收和非稅收入的征收管理職責(zé)。

關(guān)注國稅地稅合并的上海財經(jīng)大學(xué)教授范子英表示，國稅地稅合并極其復(fù)雜。它不僅涉及縱向管理的國家稅收體系，還涉及橫向交叉的地方稅收體系，這在歷史上是罕見的。此外，這次合并還回到天水市和番禺區(qū)，這直接關(guān)系到深圳注冊公司成立后1萬多人有刻章的工作問題，數(shù)量非常多，占整個公務(wù)員的十分之一。因此，改革要平衡各方面的關(guān)系面臨許多挑戰(zhàn)。

6月下旬，各省國稅、地稅將正式合并掛牌。另外三名地方稅務(wù)官員也證實(shí)，他們所在省和國家的地方稅務(wù)局將在6月份正式合并。此外，幾個省的地方稅務(wù)局牌匾也在修改中。

在5月10日對北京市國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局進(jìn)行調(diào)研后，韓在上述6月1日的座談會上部署了全國稅收征管體制改革工作，這也被外界認(rèn)為是國稅地稅合并正式啟動的重要信號。

人員安置的挑戰(zhàn)很大

類似于其他機(jī)構(gòu)合并遇到的最直接的問題，合并后80多萬稅務(wù)干部的崗位和職務(wù)如何安排才能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡？根據(jù)稅源，已經(jīng)明確不應(yīng)該裁員。

韓在北京市國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要充分考慮干部職工的切身利益，讓他們放心。

國家行政學(xué)院教授馮表示，合并后，兩個稅務(wù)機(jī)構(gòu)的職能將進(jìn)行重組，大量人員將不可避免地溢出，很難分流到其他部門。為了保證改革的平穩(wěn)過渡，通常需要幾年時間內(nèi)部消化，通過老人退休、新人少來解決。

范子英認(rèn)為，在人員安置上，國家和地方稅務(wù)機(jī)關(guān)合并后如何安排領(lǐng)導(dǎo)干部是一大難點(diǎn)，干部的任免和提拔都是難題。

比如某省國家稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)欄有10位領(lǐng)導(dǎo)，省地稅局領(lǐng)導(dǎo)欄有6位領(lǐng)導(dǎo)。國家和地方稅務(wù)合并后不可能有16個領(lǐng)導(dǎo)。如何解決這個問題？

如果你不能擔(dān)任真正的職位，一般來說，你會保留相應(yīng)的待遇。這個問題不是特別嚴(yán)重。馮對說道。

為解決國稅地稅合并中的領(lǐng)導(dǎo)干部安置問題，部分省份主動將地稅局領(lǐng)導(dǎo)調(diào)至其他部門。然而，也有一些地方恰恰相反。我去地方政府的時候，發(fā)現(xiàn)有些地方稅務(wù)部門突然提出來一批干部，因?yàn)檫@些干部合并后可能會享受更高一級的待遇。范子英表示，在這種情況下，應(yīng)該采取人事凍結(jié)。

由于國家和地方稅收待遇不同，合并后如何平穩(wěn)過渡也需要考慮。范子英表示，人事待遇不應(yīng)該一刀切。這個問題需要以最大的包容性來解決，以時間換改革空逐步統(tǒng)一對待。

在上述座談會上，韓正表示，國稅地稅征管體制改革時間緊、任務(wù)重。要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的政策措施，圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)解決問題。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各級稅務(wù)部門要積極承擔(dān)主體責(zé)任，各級黨委和政府要履行共同責(zé)任，各有關(guān)部門要履行支持責(zé)任。要嚴(yán)格遵守紀(jì)律規(guī)則，加強(qiáng)對紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處改革中的違紀(jì)違法行為。

國家在機(jī)構(gòu)合并和干部安排方面有經(jīng)驗(yàn)，能夠妥善處理人員安置問題。此外，在國家和地方稅務(wù)官員合并以及稅收征管力量整合后，效率將得到提高。山東財經(jīng)大學(xué)財稅研究中心主任潘明星說。

中央-地方關(guān)系需要協(xié)調(diào)

為加強(qiáng)非稅收入和社會保險基金的征管效率，《方案》明確，合并后的稅務(wù)機(jī)關(guān)將統(tǒng)一征收非稅收入、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保險費(fèi)。韓在上述座談會上表示，按照成熟批次和劃轉(zhuǎn)批次的原則，社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作將穩(wěn)步有序開展。

此外，《方案》還明確，國稅、地稅機(jī)構(gòu)合并后，將實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主體、省級政府為主導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。韓正強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真落實(shí)雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，建立健全職責(zé)明確、運(yùn)行順暢、支撐有力的體制機(jī)制。

馮說，國稅和地稅合并的一個主要問題是地方政府擔(dān)心財政收入能否得到保障。因?yàn)檫^去地稅局征收的收入屬于地方政府，但是現(xiàn)在國家和地方稅收合并后，中央和地方政府怎么分這筆收入呢？此外，財政資金分賬后轉(zhuǎn)入地方賬戶也存在時間差。地方政府不能像以前那樣控制稅務(wù)局，這也讓地方政府沒有安全感。

她認(rèn)為，當(dāng)前，國地稅合并對地方財政收入的影響，需要與中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、地方稅體系建設(shè)等相協(xié)調(diào)。她最擔(dān)心的是，脫節(jié)的改革會導(dǎo)致地方為了增加收入而賣地。

范子英認(rèn)為，國地稅合并看似只是稅制的改革，實(shí)際上會對未來中國的地方經(jīng)濟(jì)和地方政府行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。國稅和地稅的結(jié)合，意味著收緊地方政府的稅收征管權(quán)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中會失去一個抓手，很難用以前的稅收優(yōu)惠來吸引投資。由于收入端的手段失效，地方政府必然會增加支出端的手段，即以財政補(bǔ)貼代替對企業(yè)的稅收優(yōu)惠。雖然不能排除這種地方行為，但非法財政補(bǔ)貼比隱性稅收激勵更容易監(jiān)管。

此外，稅收征管范圍的擴(kuò)大也將消除以往部門之間的信息壁壘，加強(qiáng)一些非稅收入的征收?？梢灶A(yù)期，社?；鸬睦U費(fèi)收入將大幅增加，有利于建立可持續(xù)的社?；痼w系。不過，我們也要警惕，這可能會導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)增加。范子英說。

潘明興表示，國稅地稅合并統(tǒng)一了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，是公平稅負(fù)的必要舉措，也有利于國家治理現(xiàn)代化。

范子英表示，從更長遠(yuǎn)的角度來看，國稅地稅合并有利于形成規(guī)范高效的稅收體系。制度上的地方稅征收率低，表面上造成了法定稅率與實(shí)際稅率的脫節(jié)，但實(shí)質(zhì)上也影響了稅法的權(quán)威性，不適用就征稅。企業(yè)在納稅過程中與地方政府討價還價，對納稅程度缺乏準(zhǔn)確預(yù)期。

國稅與地稅合并后，垂直管理體制將在很大程度上避免這一問題，征收率的提高將縮小法定稅率與實(shí)際稅率的差距。但從企業(yè)角度來看，實(shí)際稅負(fù)可能會增加?？紤]到近期的減稅政策，尤其是第三、二級增值稅稅率，這些法定稅率的下降將在很大程度上對沖實(shí)際稅率上升帶來的負(fù)面影響。范子英說。